Конфигурацию властных структур в России можно было бы условно сравнить с открытым акционерным обществом, где рядовыми акционерами являются граждане страны — налогоплательщики. На выборах они избирают себе органы управления ОАО, то есть президента, парламент и правительство. Должна быть еще и ревизионная комиссия. Эти функции возлагаются во всех цивилизованных странах на независимый внешний государственный аудит.
Действительно: акционеры ОАО «Россия» платят налоги, чтобы обеспечить публичные нужды, да и функционирование органов управления. Это их, так сказать, уставная, то есть конституционная, обязанность. Немецкий лирик Новалис говорил: гражданин должен платить налоги с тем же чувством, с каким дарит цветы своей возлюбленной.
Но акционеры вправе знать, как расходуются их налоги, как используется публичная, то есть общая, собственность. Это их конституционное право.
Но как им воспользоваться? Для этого Конституция, 20-летие которой отмечается в этом году, предусматривает создание внятного механизма. В Основном законе говорится, что парламент формирует специальный орган для контроля за правильностью и результативностью расходования федеральных средств и использования государственной собственности. Это Счетная палата России. Замечу, что положение об этом органе прописано в Конституции отдельной строкой.
Лыко в строку. Федеральным законом от 1995 года о Счетной палате, принятым парламентом в развитие конституционного положения о ее формировании, то есть в развитие той самой строки, этому органу придается уникальный статус. Счетная палата выступает, по определению, контролирующим агентом Федерального собрания. Но частью законодательной ветви власти она не является. Не принадлежит она и к исполнительной власти, деятельность которой в сфере финансов, собственно, и проверяет. Отношения с этой ветвью власти носят оппонирующий характер.
Будучи продуктом высшего представительного органа России, избираемого гражданами страны, Счетная палата выступает, соответственно, и как контрольный орган гражданского общества. И всё же формально она встроена в систему органов государственной власти. Юридически она не есть организация граждан. Но в рамках российских преобразований ей ассистируют субъекты гражданского общества. С недавним принятием парламентом нового закона о Счетной палате укреплены правовые основы для обеспечения конституционного права граждан на участие в управлении делами государства посредством внешнего государственного аудита, осуществляемого как раз Счетной палатой.
Развертыванию этого аспекта способствуют и СМИ. С одной стороны, они действуют автономно — осуществляя свои профессиональные обязанности, обращают внимание общества и власти на имеющиеся нарушения. С другой — они вовлечены в добровольное взаимодействие со Счетной палатой. Согласно нашему закону, Счетная палата «регулярно предоставляет информацию о своей деятельности средствам массовой информации». Так что граждане через СМИ, во-первых, напрямую информируются о правильности, эффективности и возможных нарушениях использования бюджетных средств. А во-вторых, к итогам проверок публично привлекается внимание как граждан, так и власти. Вот почему подкрепленный и прессой, и общественным контролем внешний аудит становится поистине многоглавым цербером, стоящим на страже конструктивных, взыскующих отношений между гражданами и властью.
О необходимости общественного контроля, который бы дополнял деятельность государственных органов, говорится и в президентском послании Федеральному собранию. Сейчас при поддержке главы государства Счетной палатой совместно с Общественной палатой и Фондом содействия развитию ЖКХ проводится эксперимент по организации общественного контроля в сфере ЖКХ, где вопиющие безобразия уже переполняют чашу терпения граждан. Приобретенный опыт поможет не только своевременно пресекать неэффективные бюджетные расходы, но и предлагать решения, которые могли бы предотвратить их повторение в будущем. Чтобы не повторялся, скажем, казус стадиона в Санкт-Петербурге. Общественное обсуждение планируется проводить и при осуществлении госзакупок.
Вовлечение граждан в подобный процесс — органичная часть более широкого договора между властью и обществом. Общественного договора, если использовать термин Вольтера. Жить в рамках такого договора — значит выстраивать отношения между властью и обществом в направлении, позволяющем достигнуть наиболее актуальной для России цели: гражданин — первичен, власть — вторична. В рамках такой парадигмы не человек существует для государства, а государство — для человека. В этом случае граждане заинтересованно и активно осуществляют обстоятельный аудит своего государства.
Представляется возможным допустить, что на этом пути российское общество дальше всего продвинулось в сфере аудита финансов собственного государства. Ибо внешний государственный аудит, подкрепленный общественным контролем, есть независимый источник информирования Федерального собрания и общества о правильности и эффективности расходования исполнительной властью текущего бюджета и использования государственного достояния. В этой связи правомерным представляется следующий вывод о социальной миссии Счетной палаты: этот орган государственной власти выполняет переданное через парламент поручение граждан России следить за тем, как исполнительная власть использует средства налогоплательщиков. Тем самым народ осуществляет свое право на участие в управлении делами государства. Это ощутимый шаг на пути выстраивания таких отношений между властью и гражданами, которые свойственны гражданскому обществу.
Проблематика выстраивания таких отношений иной раз выходит за рамки общественных дискуссий и становится темой обсуждения в органах государственной власти. В минувшем десятилетии Конституционный суд рассматривал вопрос о конституционности ряда статей федеральных законов о бюджете страны, приостанавливавших обязанность Счетной палаты осуществлять оперативный контроль за исполнением федерального бюджета. Вердикт Конституционного суда о том, что это противоречит положениям Основного закона, разрешил этот юридический казус. И это не только важный правовой прецедент. Не менее существенна политико-нравственная сторона вопроса в рамках алгоритма «Власть – Демократия – Контроль». Действительно приостановка упомянутой прерогативы высшего органа внешнего государственного аудита, которому граждане через парламент и делегировали эту функцию, означала, что их ограничивали в праве на участие в управлении делами собственного государства. Нарушался и один из принципов гражданского общества — осуществление внешнего, в том числе финансового, контроля за властью.
Между тем независимый мониторинг деятельности органов государственной власти в сфере управления общественными ресурсами для обеспечения парламента, а в его лице и всех граждан, актуальной информацией необходим для принятия экономически и социально обоснованных законов.
Новый закон о Счетной палате определяет ее как высший орган национального внешнего аудита и, соответственно, расширяет ее полномочия. Для их реализации необходимы новые инструменты. Пожалуй, и новые люди. Наиболее актуальным является аудит эффективности. Он не только фиксирует степень достижения запланированных результатов, но и предлагает рекомендации по устранению системных причин, которые помешали 100-процентному достижению заданных показателей.
Не менее важен «контроль на упреждение» — оценка обоснованности механизмов реализации и ресурсного обеспечения госпрограмм, а также их корреляции с долгосрочными целями социально-экономической политики государства. Это стратегический аудит, то есть оценка качества разработки государственных проектов и программ, их реализуемости и результативности. При этом анализ осуществляется на всех стадиях — от планирования до проведения оценки общественно значимых результатов.
Новый закон о Счетной палате стал шагом к созданию единой системы государственного финансового контроля в России. Кто-то подсчитал: на содержание почти трех десятков контролирующих органов бюджет выделяет средства, сопоставимые с объемом финансирования культуры и искусства. Вообще-то их число можно было бы и сократить. И каждый контролирующий орган должен быть занят нужным делом. Особенно важно, чтобы все они придерживались унифицированной методики. И главное — не мешали работать проверяемым организациям.
Независимый внешний аудит в обязательном сочетании с общественным сопровождением усиливает страну. И — повышает чувство достоинства субъектов общественного контроля и в их лице — граждан России.
Так что дальнейшее развертывание потенциала, заложенного в последнем элементе парадигмы «Власть – Демократия – Контроль», способно содействовать приближению российской государственности к состоянию, о котором как о цели демократии говорил Жан Жак Руссо: «Лишь сильное государство обеспечивает свободу своим гражданам, а достоинство государства зависит от достоинства его граждан».
