От каждого — по возможностям, каждому — по контракту

Сфера жилищно-коммунального хозяйства — одна из самых проблемных в нашей стране. По данным Минрегионразвития, износ основных фондов предприятий ЖКХ составляет более 60%. И с каждым годом этот показатель увеличивается на 1–3% в год.

Чтобы исправить положение, необходимы частные инвестиции. Но инвесторы не спешат вкладываться в убыточную и неперспективную отрасль. Эффективным способом решения проблемы может стать государственно-частное партнерство (ГЧП), при котором государство и бизнес объединяют свои средства для реализации проекта и вместе несут риски, делят компетенции и ответственность.

Риски и прибыль — пополам

Государственно-частное парт­нерство — довольно распространенная за рубежом модель развития социальной, коммунальной и общественной инфраструктуры в тех случаях, когда недостаточно прямого бюджетного финансирования. Чаще всего ГЧП реализуется по следующей схеме: органы государственного и муниципального управления привлекают частный бизнес для строительства дороги, коммуникационных сооружений и других объектов. Создается траст, который позволяет отделить денежные потоки от самой проектной компании. Другой способ реализации ГЧП — государство инвестирует средства в частный проект или группу проектов, которые занимаются строительством социально значимых объектов. Такие схемы давно и успешно отработаны на Западе, но у нас в стране они не всегда могут быть реализованы в силу определенных причин.

Первый и самый главный тормоз для развития государственно-частного партнерства в России — отсутствие правовой базы. В 2005 году был принят закон «О концессионных соглашениях», который регулирует только одну из множества форм ГЧП, а именно — инвестиционные проекты, где коммерческая эффективность может быть достигнута только за счет доходов от эксплуатации объекта.

«Если проанализировать договоры ГЧП, заключенные с 2005 года, можно прийти к следующему выводу: те цели, которые ставили органы власти перед частными операторами: повышение качества коммунальных услуг, привлечение заемного финансирования, — они, к сожалению, выполнены не были», — отмечает Тимур Шакиров, руководитель проекта направления «Городское хозяйство» фонда «Институт экономики города». Главная причина в том, что не были обеспечены источники финансирования деятельности частных операторов. «В коммунальном секторе инвестиционный цикл составляет от 7 лет, он связан с привлечением заемных средств на финансовом рынке и вкладов по кредиту, — поясняет Тимур Шакиров. — В то время как в большинстве случаев срок договоров ГЧП составлял менее пяти лет».

Кроме того, в договорах хромала и «тарифная политика». Муниципалитеты, которые в большинстве случаев заключали такие договоры от имени государства, не имели компетенции по установлению тарифов, поэтому разделы, где определялись бы принципы тарифного регулирования, отсутствовали. Но даже начинающий экономист знает, что именно тариф обеспечивает частному оператору необходимую валовую выручку, исходя из которой он выполняет обязательства по ГЧП. А раз нельзя рассчитать прибыль, то и выгодную для себя кредитную ставку спрогнозировать невозможно и вообще брать кредит рискованно. «Банковская документация и договоры по ГЧП не содержали инвестиционных обязательств, — резюмирует Шакиров. — А договоры государственно-частного партнерства носили скорее декларативный характер».

Вот приедет барин!

Но несмотря на все эти трудности, многие субъекты Федерации сумели воплотить в жизнь проекты ГЧП, приняв необходимые законодательные акты на региональном уровне. Первопроходцем здесь выступил Санкт-Петербург, который сумел привлечь частный капитал под проект реконструкции и развития аэропорта Пулково.

Питерский опыт подхватили и другие регионы. Администрация Томской области, заключив договор о государственно-частном партнерстве с Газпромбанком, построила 15 детских садов. В Удмуртии реализуется государственно-частное партнерство в сфере энергосбережения. Во всех этих регионах инвесторы имеют преференции в виде льготы по налогу на прибыль, субсидии на возмещение части процентной ставки по кредитам и лизингу, отсрочки или рассрочки по уплате налогов и других обязательных платежей, подлежащих зачислению в бюджет региона. И наоборот, там где поддержка инвестиционной деятельности отсутствует, бизнес не горит желанием финансировать сферу ЖКХ.

«Зачастую при работе с регионами приходится сталкиваться с представлением, что вот сейчас придет некий инвестор, который все сам подготовит, выиграет конкурс, создаст объект, а субъект получит готовую вещь и только потом начнет нести расходы по проекту. Многие региональные инфраструктурные проекты в настоящее время инициируются с «нулевой» стадии, то есть находятся на стадии идеи, на которой не решены ни земельные вопросы, отсутствует проектная документация и даже первичное ТЭО»,— делится опытом Валерия Репкова, руководитель управления правового сопровождения проектов ГЧП Инвестиционной компании «Регион».

Понятно, что местные власти стараются переложить все фактические затраты по подготовке проекта на инвестора, которому в случае «награды» обещают победу в будущих конкурсных процедурах. Но обещать — не значит жениться, и, судя по опыту, далеко не всегда инвестор побеждает на конкурсах, стало быть, затраты на подготовку проекта никто ему не возместит. По наблюдению Валерии Репковой, предприниматели соглашаются на ГЧП, если регион готов предложить действительно привлекательные условия. Именно по этому пути пошли администрации субъектов РФ, где, согласно исследованиям компании «Регион», самый высокий рейтинг по развитию ГЧП: Санкт-Петербурга, Республики Татарстан, Нижегородской, Ленинградской и Самарской областей.

Несовершенство законодательства имеет и обратную сторону медали. Нередко инвестор выкручивает руки властям, вынуждая их покупать воду или электроэнергию по высокой цене или перекладывая на регион все возможные риски. «В середине 2000-х в столице сорвался грандиозный проект по строительству электростанции по договору ГЧП, — рассказывает Сергей Пахомов, доктор экономических наук, экс-глава «Москомзайма». — Наши партнеры попросили город подписать соглашение, в случае если что-то пойдет не так, приобрести эту электростанцию по цене, окупающей все затраты инвестора». Разумеется, столичные власти тут же расторгли договор, несмотря на то что подготовка к нему велась на протяжении полутора лет и обе стороны успели немало потратиться.

Три формы партнерства

Новой вехой в развитии ГЧП стало 1 января 2014 года, когда были приняты поправки в закон «О концессионных соглашениях», которые изменили и сам подход к конкурсу, и процедуру установления тарифов в договорах государственно-частного партнерства. В договоре ГЧП впервые появилась третья сторона — посредник между муниципалитетом и частным оператором, который осуществляет мониторинг и исходя из этого корректирует выручку.

Сегодня, по данным Центра развития государственно-частного партнерства, только в сфере коммунального хозяйства реализуется около 50 проектов ГЧП в объеме около 1 трлн рублей. Планируется, что в дальнейшем спрос на подобный формат взаимодействия будет только расти.

Наиболее распространенным механизмом государственно-частного партнерства сегодня является договор о долгосрочной аренде муниципальной собственности, на основании которого инвестору передаются в пользование объекты коммунальной инфраструктуры. Нередко в таких договорах предусматривается обязательство инвестора по капитальному ремонту или улучшению арендуемого имущества. Прибыль частного оператора складывается в том числе и за счет платы, которую он взимает с населения за оказываемые услуги. Еще одна форма ГЧП — приватизация муниципальных унитарных предприятий, после которой они преобразуются в открытые акционерные общества. Таким образом, первоначальным собственником акций становится муниципалитет, после чего акции могут быть проданы частному оператору.

Самым удобным механизмом ГЧП эксперты считают концессионное соглашение, в рамках которого частный партнер создает или реконструирует имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать публичному партнеру (муниципалитету). Концессия позволяет сохранить право собственности на объекты инфраструктуры за муниципалитетом, а также предусматривает широкие возможности для привлечения частного капитала в целях создания новых и модернизации существующих объектов, а также обеспечения их эффективного использования.

Но именно эта форма в нашей стране наиболее уязвима. Как такового регламента взаимоотношений между властями и бизнесом в рамках концессионного соглашения как не было, так и нет. Совсем недавно Минэкономразвития выступило с очередной порцией поправок к закону «О концессионных соглашениях». «Думаю, что проект, куда вошли ожидаемые как бизнесом, так и властями поправки, будет принят до конца сессии», — выразил надежду Михаил Емельянов, первый заместитель председателя комитета Госдумы РФ по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству.

А в борьбе за инвестиции, предполагают эксперты, выиграют те регионы, которые сумеют не только сформировать оптимальные с точки зрения рынка финансовые условия и гарантировать инвестору юридическую защиту, но и правильно организовать всю подготовительную работу.