Вчера, сегодня, завтра: что ждет ООН в XXI веке
Организация Объединенных Наций — самое удивительное достижение международной политики в ХХ веке, который во всем остальном, за исключением технического прогресса, был исключительно кровавым. В этом году самый представительный международный институт отметил 75 лет своей деятельности. Праздника не получилось — мировые лидеры выступали в ходе «большой недели» в режиме видеозаписи. Программный директор Международного дискуссионного клуба «Валдай» Тимофей Бордачев рассказал о том, каким может быть будущее ООН — специально для «Известий».
В поисках ответов
Неделя общеполитической дискуссии в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке показала: подходы стран Запада и остальных государств мира практически ко всем важным вопросам так отличались, что наблюдатели заговорили о параличе Объединенных Наций. Лидеры и их представители рассказывали о своем уникальном видении важнейших мировых проблем, а американцы и европейцы — как всегда, хвалили себя и критиковали остальных.
Сан-Францисская конференция. 1945 год. На конференции уделялось большое внимание целям, принципам, структуре и полномочным представительствам Организации Объединенных Наций
Причина таких рассуждений в первую очередь в том, что после холодной войны все ожидали вступления международной политики в эру всеобщей гармонии. Апостолом такого подхода был американский политолог Фрэнсис Фукуяма, провозгласивший в 1989 году «конец истории». Но этого не случилось, страны Запада с удивлением узнали, что у других государств планеты тоже есть свои национальные интересы и ценности. И далеко не все оказались согласны жить в условиях «гармонии», которая обслуживала США и их союзников. В первую очередь — две великие мировые державы: Китай и Россия. Всё это привело к конфликту и невозможности для ООН действовать как единое целое.
Для того, чтобы разобраться во всем этом, 8 октября клуб «Валдай» организовал на своей площадке дискуссию, озаглавленную «Какой мы видим ООН в 21 веке?». Встреча предваряет ежегодную конференцию клуба, на которой будет представлен революционный по своему содержанию доклад о состоянии мировой политики и центральных проблемах международного развития.
Одно из заседаний ООН. 1965 год
В дискуссии участвовали Жан Геэнно, бывший заместитель генерального секретаря ООН, Дмитрий Полянский — первый заместитель постоянного представителя России в этой организации, и автор этого текста. Ведущим дискуссии был директор клуба «Валдай» по научной работе Федор Лукьянов.
Такой состав участников дал возможность поговорить как о текущих, так и о более фундаментальных вопросах, имеющих прямое отношение к Организации Объединенных Наций в год ее юбилея. Общим для всех участников было одно: любые разговоры о том, что ООН неэффективна и даже якобы изжила себя — это проявление недовольства тех, кто хотел бы этой организацией руководить, но уже не может. В первую очередь — США и их ближайших союзников в Европе и Азии. Из незападных держав такие взгляды частично разделяет Индия. Но она требует для себя большего и недовольна положением одного из полутора сотен равных, когда пять стран — постоянных членов Совета Безопасности обладают исключительными правами.
Заглянули в прошлое и в будущее
В действительности свои самые сложные времена ООН переживала в первые полтора десятилетия после того, как закончилась холодная война. Развал СССР, внешнеполитическая слабость России и Китая — всё это привело к тому, что в мире был один центр — США и их ближайшие союзники. Сил — военных, идеологических и экономических — у этого центра было достаточно для того, чтобы указывать всем остальным государствам, как им себя вести. А в случае неповиновения — наказывать санкциями или военной агрессией.
Это состояние получило название Либеральный мировой порядок. Он держался на трех принципах: свобода торговли и инвестиций, отказ от военной силы в отношениях между США и их союзниками, безусловная американская гегемония в мировых делах.
Танки T-72 индийской армии во время миротворческой операции ООН в Сомали. 1993 год
При таком подходе ООН, с ее формальным равноправием и центральной ролью Совбеза, была совершенно неуместна. Спасло организацию то, что при необходимости Вашингтон просто игнорировал ООН, а Китай и Россия проявили упорство в том, что касается нерушимости ее правовой основы — положений Устава. Но какое-то время все фактически соглашались с доминированием Запада, и это не дало ему формальных оснований разрушить ООН. Организацию удалось сохранить даже в вопросах миротворчества. Хотя именно здесь страны Запада наиболее активно пытались подменить международное сообщество военным блоком НАТО — сначала делали работу ООН в этой области невозможной, а потом говорили о ее неэффективности.
Либеральный мировой порядок закончился, и окончательную черту под его историей подвели события 2020 года. Сейчас ни одно государство не может уже претендовать на полное лидерство или рассчитывать, что кто-то, кроме сателлитов, эти претензии признает. В этом — суть и содержание новой многополярности, о необходимости движения к которой много говорила российская, а вслед за ней и китайская дипломатия.
Индийские миротворцы в Демократической Республике Конго. 2008 год
В многополярном мире ООН должна будет приобрести новое качество — действительно универсального международного института. В таких условиях она никогда не работала. До 1990 года мир был биполярным, после — фактически жил под диктатом узкой группы стран. Поэтому наиболее важный вопрос — как заставить ООН работать в условиях выросшей свободы принятия внешнеполитических решений множеством государств.
Пока, что и показала дискуссия на «Валдае», эта задача успешно решается при обсуждении огромного количества вопросов на низовом уровне. Комиссии, комитеты и программы ООН работают, несмотря на все разговоры о «параличе» организации. Даже в условиях конфликта между Западом с одной стороны и Китаем и Россией — с другой, взаимодействие их представителей не всегда имеет враждебный характер. Более того, открытый конфликт часто становится достоянием общественности именно потому, что происходит в рамках дискуссий на самом высоком уровне — уровне Совета Безопасности.
Места для победителей
Поэтому самый важный вопрос, который у всех на слуху — это именно состав Совбеза, и особенно его постоянных членов, которыми сейчас являются Великобритания, Китай, Россия, США и Франция. Лидеры целой группы государств «второго эшелона» — Индия, Япония, Бразилия, Германия — прямо или косвенно требуют включить их в число «избранных» и предоставить постоянное место за столом заседаний СБ. Это, однако, вряд ли когда-либо произойдет.
Заседание Совета Безопасности ООН. 8 октября 2020 года
Прежде всего, стоит напомнить, что один из законов международной политики состоит в том, что главные позиции в иерархии всегда занимают державы, ставшие победителями в предыдущей всеобщей войне. Это сейчас Великобритания, Россия и США, с некоторой натяжкой — Китай и Франция. До тех пор, пока не произойдет нового глобального выяснения военных возможностей, список победителей останется неизменным.
Ядерный вес
Кроме того, пять стран — постоянных членов Совбеза — это государства, которые за счет своих ядерных арсеналов непобедимы для остальных членов международного сообщества. Пороговые страны или державы, обладающие ядерными технологиями и небольшими запасами таких вооружений, не могут в обозримом периоде обогнать по военной силе даже наиболее слабую из ядерных держав — Великобританию. Этот факт надолго останется определяющим для отношений «пятерки» и всех остальных. Не случайно, что именно на невозможность полного равенства стран ООН обратил внимание в ходе валдайской дискуссии бывший заместитель генсека.
Генеральный секретарь ООН Антониу Гутерриш во время выступления на заседании 75-й сессии Генассамблеи. 22 сентября 2020 года
Любой закон, для того чтобы действовать и даже существовать, должен иметь за собой силу. И если исключительные права получат те, кто не располагает такой же силой, как страны «пятерки», то для подчинения решениям Совета Безопасности не останется никаких причин. До тех пор, пока Индия, Япония или Германия не станут ядерными супердержавами, а это вряд ли произойдет на нашем веку, они ничем не будут отличаться от любого другого участника международного сообщества. Так почему у них должны быть особые права? Поэтому если решение о расширении постоянного состава Совбеза и будет принято, то это будет началом конца ООН — полного нежелания стран «пятерки» работать вместе. Перспектив у такого сценария нет.
«Уберечь от ада»
Организация Объединенных Наций — это самый старый политический институт мира. Но по меркам истории международной политики она достаточно молодая. Всего 100 лет назад человечество даже не могло представить себе, что все страны мира будут представлены на основе формального равенства в рамках одного института — Генеральной Ассамблеи как высшего органа ООН. Тогда, после завершения Первой мировой войны, две страны-победительницы, Великобритания и Франция, даже формально не принимали во внимание мнение остальных. Это и привело через 20 лет к началу самой кровопролитной войны в истории. Система ООН ориентирована на то, чтобы решающим правом голоса обладали государства, поведение которых может иметь влияние на судьбу всего человечества.
Генеральный секретарь ООН в 1953–1961 годах, Даг Хаммаршёльд
Этот институт создавался не для того, чтобы могли договориться между собой сильнейшие. Главная задача ООН — поддерживать международные отношения в особом равновесии. Те державы, которые имеют значение для выживания человечества — пять постоянных стран Совбеза — не должны испытывать полного недовольства своим положением. Все остальные, даже если чем-то и не удовлетворены, не должны иметь возможности взорвать мир, как это дважды в прошлом веке сделала Германия.
Сейчас ООН часто воспринимают как данность. При этом часто забывают меткое определение генерального секретаря ООН в 1953 — 1961 гг. Дага Хаммаршёльда: «ООН не может привести человечество в рай, но она может уберечь его от ада».
