Сбежала электричка?

В настоящее время пригородному железнодорожному пассажирскому комплексу России необходимо решить ряд проблем в сфере взаимодействия региональных органов власти с пригородными компаниями. Одна из них заключается в том, что на протяжении последних нескольких лет доступность пригородного сообщения для пассажиров постоянно снижается.

Владимир Савчук, руководитель департамента исследований железнодорожного транспорта, Институт проблем естественных монополий (ИПЕМ)

Так, с 2012 года ежегодно отменяется око­ло 150 пар поездов (в 2014 году планировалось отменить свыше 300 маршрутов), растут тарифы на проезд. В результате сокращается пассажиропоток (за исключением Москвы и Московской области), перевозчики в пригородном сообщении по большей части убыточны (за исключением опять же Центральной пригородной пассажирской компании (ЦППК), выполняющей основной объем перевозок в Московской агломерации), а передача ответственности за организацию пригородных перевозок на региональный уровень сопряжена с рядом проблем.

Напомню, что до железнодорожной реформы регулированием пригородного сообщения в нашей стране занималось Министерство путей сообщения (до 2003 года), а в переходный период реформы — РЖД (с 2003 по 2010 год). До 2011 года к полномочиям региональных властей регулирование пригородного сообщения фактически не относилось.

Мы будем жить теперь по-новому?

19 мая 2014 года распоряжением правительства РФ № 857-р была утверждена Концепция развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом. Концепция предусматривает определение прав, обязанностей и ответственности между региональными властями как заказчиками услуг и пригородными компаниями. Также оговорена обязательность заключения полноразмерных договоров на перевозки с указанием объемов, графика движения, условий установления тарифов и финансовых компенсаций.

В настоящее время субъекты Федерации должны отвечать за формирование доступной транспортной среды для населения в пригородном сообщении на всех видах пассажирского транспорта, в том числе железнодорожном. Участие РЖД ограничено предоставлением с их стороны необходимой железнодорожной инфраструктуры пригородным компаниям и сдачей в аренду электричек с локомотивными бригадами, которые впоследствии предполагается передать в собственность пригородным компаниям.

Участие федерального правительства сконцентрировано на обязательствах по субсидированию инфраструктуры (в 2014 году принято решение по субсидированию услуг инфраструктуры в размере около 25 млрд рублей на последующие 15 лет). Субъекты РФ заключают договоры с пригородными компаниями на оказание услуг по перевозке пассажиров.

В настоящее время пригородные компании осуществляют свою деятельность в 72 субъектах Федерации, где существует железнодорожное сообщение. По состоянию на начало 2014 года действовало 26 пригородных пассажирских компаний (без учета компании «Аэроэкспресс»), в уставных капиталах которых участвуют 26 субъектов Российской Федерации и одно муниципальное образование (администрация города Новосибирска). При этом доля региональных правительств в структуре акционирования пригородных компаний суммарно немного больше доли РЖД — 52% против 47%.

Это означает, что регионы имеют возможность не только заказывать и регулировать перевозки, но и как акционеры имеют полное право участвовать в инвестиционных проектах по развитию пригородного сообщения на своей территории. Однако, несмотря на то что регионам была передана основная часть работ по организации пригородных пассажирских перевозок, это не решило многих проблем в пригородном пассажирском комплексе.

Проблема правовая

Первая проблема заключается в отсутствии единого подхода субъектов РФ к заказу пригородных перевозок и в ненадлежащем его оформлении в договорах с перевозчиками.

Еще в 1999 году к полномочиям региональных органов государственной власти была отнесена организация обслуживания населения транспортом в пригородном (межмуниципальном) сообщении и в том числе железнодорожном. В то же время обязанности субъектов РФ по выполнению указанного пункта не были конкретизированы, например, в части необходимых сроков заключения договора.

Предполагается, что после принятия ФЗ «Об организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения в РФ...», включенного в мае этого года в План мероприятий по реализации Концепции развития пригородных пассажирских перевозок, сложившаяся ситуация должна измениться. Новый федеральный закон должен закрепить ответственность органов государственной власти субъектов РФ по организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения путем размещения государственных заказов на перевозку пассажиров по пригородным маршрутам. Причем заказ должен инициироваться регионом и согласовываться с Минтрансом РФ. Сам контракт должен охватывать территорию субъекта РФ целиком или частично, но не менее одного пригородного направления протяженностью до 200 км, срок его действия должен составлять 15 лет и более.

Проблема финансовая

Вторая проблема заключается в недостаточном возмещении выпадающих доходов пригородных перевозчиков со стороны субъектов РФ.

С 2008 года к полномочиям регионов относится регулирование тарифов на пригородные перевозки в целях повышения их доступности для граждан. Таким образом, региональные власти, заключая договор с пригородным перевозчиком, обязуются возместить выпадающие доходы компаний, в случае если тарифы для населения были установлены ниже экономически обоснованного уровня.

На практике данный механизм взаиморасчетов работает не в полной мере. В целом регионы возмещают менее половины (от 40 до 48%) выпадающих доходов пригородным компаниям, при этом фактически объем работ железнодорожниками выполняется в полной мере.

К примеру, в период с 2011 по 2014 год от 27 до 30 регионов компенсируют более 50% выпадающих доходов пригородных компаний, от 34 до 39 регионов возмещают менее 50% выпадающих доходов перевозчиков, большинство из них на уровне 10%. Однако есть регионы, которые вообще не предусматривают компенсации.

Вследствие чего 25 компаний-перевозчиков из 26 являются убыточными, кроме опять же ЦППК. Убытки пригородных компаний в том числе не позволяют РЖД передать пригородным компаниям пассажирский подвижной состав в объеме 15,4 тыс. вагонов. Закупка новых вагонов также остается под вопросом, поскольку РЖД в настоящее время не являются перевозчиком в пригородном сообщении и не предусматривают инвестиций на обновление. В перспективе может возникнуть ситуация, когда закупка новых вагонов будет происходить в небольших объемах, фактически равных потребностям ЦППК, поскольку на данный момент это единственная компания, которая может приобретать электрички за свой счет (так, в 2013 году было закуплено 4 состава по 12 вагонов, в 2014 году — 26 составов).

Таким образом, парк вагонов без программ обновления может сократиться на 30%, с 15,4 тыс. вагонов до 10 тыс. вагонов. Это означает, что производители, находящиеся в регионах России и исправно платящие налоги («Метровагонмаш», г. Мытищи, «Демиховский машиностроительный завод», Орехово-Зуевский район Московской области, «Торжокский вагоностроительный завод», г. Торжок Тверской области), будут вынуждены сокращать производство с увольнением или переводом сотрудников на неполный рабочий день, что негативно скажется на социальной обстановке в регионах.

В связи со всем вышесказанным начиная с 2012 года перевозчики начали полномасштабную судебно-претензионную работу по взысканию убытков с регионов с целью стабилизации своего финансового состояния. На данный момент уже взыскано с регионов-ответчиков 360,9 млн рублей (по данным на март 2014 года).

Проблема третья

Третья проблема — отмена электричек с попыткой замены их на автобусное сообщение.

В частности, во многих регионах транспортная политика местных властей имеет в основном конкретную направленность — непропорциональное сокращение количества маршрутов электричек и попытка замены их на автобусы, что приводит к снижению транспортной доступности населенных пунктов (например, в Курганской и Новгородской областях). Особо необходимо отметить, что в ряде регионов при обсуждении размера компенсаций пригородным компаниям население и пассажиров явно вводят в заблуждение, публикуя некорректную информацию. Так, железнодорожный транспорт, выполняя более 18% транспортной работы в регионах, получает менее 1% бюджета поддержки на все виды транспорта.

Не случайно региональные власти, ответственные за организацию пригородных перевозок, столкнулись с тем, что при отсутствии достаточного внимания к электричкам в регионах наблюдается снижение мобильности граждан, происходит вынужденный отток населения из малых и моногородов, а также из отдаленных районов. Рост автомобилизации приводит к образованию пробок, к дополнительным колоссальным инвестициям по расширению проезжей части автодорог и ее ремонту, к строительству многоуровневых развязок. В последнее время поддерживаемое региональными властями автобусное пассажирское сообщение не в полной мере отвечает пунктуальности в расписании, а услуга перевозки зачастую осуществляется нелегальными перевозчиками при отсутствии соблюдения норм безопасности, качества и комфорта для пассажиров.

Извечный вопрос

Что делать? Для выхода из сложившейся ситуации в пригородном пассажирском комплексе региональным властям прежде всего целесообразно определить влияние железнодорожного транспорта на мобильность граждан, на изменение дорожной ситуации и разработать комплексную стратегию (план) транспортного обслуживания пассажиров в пригородном сообщении на всех видах транспорта сроком не менее 5–15 лет.

Согласно принятой Концепции данную работу региональные власти должны согласовать с федеральным центром. В случае если железнодорожный транспорт оказывает большое влияние на пассажиропоток, то следует рассмотреть возможность заключения долгосрочных контрактов с пригородными перевозчиками на срок окупаемости инвестиций в подвижной состав и/или инвестиций перевозчиков в инфраструктурные объекты. В зарубежной практике сроки таких контрактов составляют от 10–15 лет до 21 года.

Проблемам вопреки

И все же пригородный пассажирский комплекс продолжает развиваться. Объемы перевозок растут, правда, только за счет развития Московского региона. Разрабатываются новые, более удобные для пассажиров тарифные планы: «Большая Москва», «Мегаполис», «Город рядом» (все — Центральная пригородная компания), «Свободный» (Московско-Тверская пригородная компания), «Городской» (Волго-Вятская пригородная компания), «Агломерация Пермь» (Пермская пригородная компания). Реализуются проекты по комплексной модернизации железнодорожной инфраструктуры под организацию пассажирского сообщения в Приморском крае и в Татарстане (железнодорожные пути от города до аэропорта), в Краснодарском крае (пути в олимпийских кластерах), в Москве (пути на Малом железнодорожном кольце и радиальных направлениях).