Как поражение превратить в победу

11 феврале 2015 года — в день начала переговоров на высшем уровне в Минске по урегулированию в Донбассе — в интервью газете La Stampa министр иностранных дел Италии Паоло Джентилони заявил, что Украина может воспользоваться опытом Южного Тироля для разрешения вооруженного конфликта в Донбассе. Предложение господина Джентилони не вызвало ни интереса у официального Киева, ни дискуссии в украинском обществе. Тем не менее Украина может извлечь из опыта Италии два важных урока. Первый: дискриминация или пренебрежение культурно-языковыми правами меньшинств тормозит экономическое развитие, провоцирует политическую нестабильность и рано или поздно приводит к насилию. Второй: успешное политическое урегулирование возможно даже после десятилетий противостояния и недоверия.

Наследие империй

«Проблема Южного Тироля» возникла после Первой мировой войны, когда по Сен-Жерменскому мирному договору 1919 года эта часть Австро-Венгерской империи, а точнее — часть австрийской земли Тироль была присоединена к Италии. Единственным основанием такого решения было «право победителя» — мнения жителей никто не спрашивал. На момент присоединения 86% тирольцев говорили на немецком языке и менее 10% — на итальянском. Третья группа — около 5% — использовала ладинский язык (архаичный романский язык периферии галло-итальянского языкового ареала).

Между двумя мировыми войнам фашистская Италия проводила жесткую политику итальянизации и ассимиляции — как в отношении жителей Южного Тироля, так и региона в целом. Кроме подавления немецкого и ладинского языков и культур, школ и газет осуществлялось и массовое переселение в регион итальянцев. Трагедия местного населения усугублялась сотрудничеством между фашизмом и нацизмом. Его кульминацией стало соглашение между Гитлером и Муссолини предоставить немецкоязычному населению Южного Тироля альтернативу — покинуть родину либо остаться и подвергнуться полной итальянизации. Начиная с 1938 года регион покинуло почти 80 тыс. немецкоговорящих тирольцев, что, однако, никак не уменьшило напряжения.

«Проблема Донбасса» возникла позже распада Советского Союза, после прихода к власти в Киеве в 2014 году националистов. Однако ее корни лежат именно в 1991 году, когда частью независимого украинского государства стал регион, в котором преобладает русскоязычное население.

В Донецкой области, согласно последней украинской переписи населения 2001 года, 74,9% жителей считали русский язык родным. В реальности же в быту его использовали в Донбассе — Донецкой и Луганской областях — практически 100% людей. При этом украинское государство, как и итальянское в свое время, проводило политику украинизации. Нельзя говорить, что она велась особо жесткими методами, однако была вполне последовательной. В условиях унитарного государства все изменения в регионе вели к унификации на основе единого и единственного — украинского стандарта. Так, по состоянию на 2013 год доля школьников, получавших в Донецкой области образование на родном языке, сократилась до 50,2%. Таким образом, доля жителей, считающих родным русский, была более чем на 24% выше доли детей, получающих образование на русском.

Впрочем, если вопрос языка частично решил закон 2012 года, позволивший местным органам власти в Донбассе — в полном соответствии с Европейской хартией языков меньшинств или региональных языков — присвоить русскому языку статус регионального, то экономические противоречия между промышленно развитым Донбассом и центральным правительством не устранены до сих пор. Вплоть до 2014 года эти противоречия удавалось лишь маскировать тем, что представители Донбасса и других восточных регионов занимали ключевые посты в правительстве. Тем не менее децентрализация, прежде всего экономическая, была и остается одним из требований региона.

Причем передача больших бюджетов и полномочий на места — давнее требование не только Донбасса, но других промышленных областей юго-востока Украины. Социологические исследования доказывают, что 74% украинцев позитивно относятся и поддерживают реформу в части децентрализации. Децентрализация была и одним из обещаний майдана. Однако спустя почти 2 года эта тема остается по большей части лишь предметом разговоров.

Проблема и ее решение

По итогам Второй мировой войны Италия оказалась в числе проигравших, и хотя Парижский мирный договор 1946 года подтвердил в отношении итало-австрийской границы status quo 1919 года, при этом особо были оговорены гарантии равных прав немецкоязычного меньшинства Южного Тироля.

По этому соглашению немецкоязычному населению Южного Тироля гарантировалось полное равенство прав с италоязычным населением и предоставлялось право обучения на родном языке. Немецкий и итальянский языки могли равноправно использоваться в общественных учреждениях, а также утверждалась справедливая пропорциональность в занятости в государственном секторе. Более того, по этому соглашению Италия брала на себя обязательство гарантировать населению региона осуществление автономной законодательной и исполнительной власти.

Однако длительное время итальянская бюрократия саботировала наполнение Парижского договора реальным содержанием. В 1948 году Италия приняла первый Автономный устав для региона Трентино-Альто-Адидже, объединив провинции Больцано (Южный Тироль) и Тренто. При таком объединении в получившемся автономном регионе оказалось почти две трети итальянского населения, и он, следовательно, не мог выполнять функции национально-культурной автономии, предусмотренные Парижским соглашением.

Значительная часть немецкоязычного населения сочла себя дискриминируемой, и на этой благодатной почве в 1950–1960-х годах возникла экстремистская организация «Комитет освобождения Южного Тироля», деятельность которой привела к человеческим жертвам.

Ситуация в Южном Тироле осложняла отношения между Веной и Римом: Австрия обвиняла Италию в ущемлении прав немецкоязычного населения, Италия — в потакании Австрией пронацистским силам в Южном Тироле, а также в поддержке терроризма. В этой связи примечательно, насколько происходящее в 1950–1970-х годах повторяет ситуацию, которая возникла сейчас между Украиной и Россией относительно конфликта в Донбассе.

Фактически, два послевоенных десятилетия ситуация в Южном Тироле развивалась по тупиковому пути. Итальянское государство терпело неудачу за неудачей в умиротворении региона, а жители Южного Тироля не получали в полном объеме тех прав, на которые могли рассчитывать в рамках взятых на себя Римом международных обязательств.

Тем не менее Италия, Австрия и жители Тироля нашли в конце концов вариант урегулирования конфликта. Произошло это не только на внутринациональном уровне, но и в ходе переговорного процесса между Римом и Веной. В конце 1969 года Италия и Австрия достигли соглашения, по которому регион получал права расширенной автономии, возрастало влияние тирольцев на национальную политику в провинции, немецкий язык получал соответствующий региональный статус.

Окончательно на межгосударственном уровне вопрос Южного Тироля был урегулирован в 1992 году. Италия предоставила немецкоязычным жителям региона Трентино-Альто-Адидже право получать образование на немецком языке, было расширено их представительство в муниципальных органах власти. Вена, со своей стороны, официально уведомила ООН о прекращении противоречий с Италией по вопросу Южного Тироля.

В 2001 году Южный Тироль получил действующий до сих пор статус отдельной немецкоговорящей провинции. Согласно статусу региона Трентино-Альто-Адидже, правительство гарантирует сохранность культурных и языковых различий отдельных этнических групп. Также был образован региональный парламент, в который входят 70 выборных депутатов, который избирает президента, двух вице-президентов и министров автономии. В течение срока полномочий избранного парламента пост президента региона попеременно должны занимать представители немецкой и итальянской общины.

Уроки для Украины

Сейчас Трентино-Альто-Адидже является конституционной автономией, включающей региональные законодательные полномочия и механизмы защиты меньшинств в языковой, образовательной и социально-экономической областях, обеспеченные международными гарантиями. В регионе признается равноправие всех граждан независимо от принадлежности к той или иной языковой группе, включая защиту этнических и культурных особенностей. Интересно, что вместе с гармонизацией отношений между немецко- и итальяноговорящими жителями Южного Тироля были признаны и обеспечены права меньшинства, говорящего на ладинском языке.

Международные договоры, Статут региона Трентино-Альто-Адидже и соответствующие акты итальянского государства дают Украине пример того, в каком направлении могут развиваться Минские соглашения для того, чтобы окончательно урегулировать вопрос Донбасса. Несмотря на такие слова, как «региональный парламент» и «президент региона», Италия, решив проблему Южного Тироля в рамках «особого статуса», всё равно остается унитарной республикой. Но одновременно Устав автономии с более чем 70 исполнительными распоряжениями составляет сейчас одну из самых сложных и одновременно наиболее эффективных систем охраны и интеграции меньшинств и является крайне успешной моделью территориальной автономии.

В Статуте автономии приводится перечень из 29 сфер жизнедеятельности, в которых провинция имеет право принимать законодательные акты в рамках так называемых «исключительных полномочий». Это означает, что провинциальные законы имеют ту же юридическую силу, что и законы государства. В частности, провинция владеет природными ресурсами, полномочна планировать и развивать сельские территории, имеет большие возможности в области социально-экономического развития.

При этом важно отметить, что официальное двуязычие стало важным фактором экономической конкуренции. Вместе с преимуществами территориальной автономии языковое многообразие имело решающее значение для создания рабочих мест, для размещения большого количества современных предприятий, а также роста количества научных исследований и развития туризма.

Что касается финансов, то Устав автономии содержит два основных принципа. Так, провинция получает почти все доходы от государственных налогов, собранных государством в Южном Тироле и лишь 1/10 часть доходов удерживается государством. При этом финансовая система провинции не может быть изменена без ее согласия.

Без сомнения, такая модель взаимоотношений может быть привлекательной для Донбасса и приемлемой для Украины. Очевидно также, что украинским политикам будет непросто согласиться на такой вариант и что радикалами в Киеве он может рассматриваться как капитуляция.

Однако тут стоит напомнить, что так же непросто было достичь необходимого большинства для утверждения закона о конституционной автономии и в итальянском парламенте. Тем не менее при содействии международных и прежде всего европейских структур это решение было принято. И оно разрешило многолетнюю проблему в интересах всех.