В мыльной опере под названием «Конституционная реформа на Украине» произошел новый поворот сюжета.
Ранее все считали, что пленарная неделя Верховной рады, которая начинается 26 января, приведет к развязке этого сюжета. Такое понимание исходило из конституционной нормы о порядке изменения Основного закона. Так, в статье 155 украинской Конституции говорится, что законопроект о ее изменениях, «предварительно одобренный большинством от конституционного состава Верховной рады Украины, считается принятым, если на следующей очередной сессии Верховной рады Украины за него проголосовало не менее двух третей от конституционного состава Верховной рады Украины».
Суть очевидна: Конституцию надо менять квалифицированным большинством и без авралов, то есть не прибегая к внеочередной парламентской сессии для окончательного одобрения поправок.
Раз предварительное одобрение произошло 31 августа, в последний день второй сессии Верховной рады нынешнего созыва, то окончательное может случиться только до 2 февраля нынешнего года. То есть до открытия четвертой сессии, перенести которое невозможно. Ибо, согласно Конституции, очередные сессии парламента начинаются в первый вторник февраля и в первый вторник сентября.
Поэтому если ко 2 февраля конституционные поправки не наберут 300 голосов или вообще не будут рассмотрены, с ними произойдет то же самое, что случилось с каретой из «Золушки», когда пробила полночь. И тогда либо сериал завершается, либо начинается его новый сезон по тому же сценарию: подается новый проект конституционных изменений, который рассматривается по той же процедуре, то есть на двух сессиях.
Однако 20 января стало известно, что Конституционный суд Украины накануне получил представление 51 парламентария, которые просят истолковать положения статьи 155 Конституции о «следующей очередной сессии Верховной рады». Большинство, поддержавших инициативу — члены Блока Петра Порошенко, причем с репутацией абсолютно лояльных к главе государства.
Логика Конституционного суда отличается от обычной, что он, суд, не раз демонстрировал. Например, когда 12 лет назад решил, что президент Кучма находится у власти не второй срок, как все считали после двух его побед на выборах, а первый, и следовательно может баллотироваться в президенты еще раз. То есть нельзя исключать, что суд решит: по отношению ко второй сессии «следующей очередной» может быть не только третья, но и четвертая (пятая, шестая и т.д.). В этом случае сериал растянется.
После выступления Петра Порошенко перед членами Ассоциации городов Украины 23 января стало понятно, что президент Украины не просто рассчитывает на такую логику суда, а в ней уверен. Ибо относительно утверждения конституционных поправок он сказал: «Место этого голосования в календаре, я надеюсь, на следующей сессии — в первом полугодии 2016 года, так же как и очевидного прогресса Минского урегулирования». Порошенко был убежден, что в раде «есть 300 голосов. Единственное — мы должны показать обществу и парламенту очевидный прогресс в Минских соглашениях».
Если же суд проявит обычную логику, но примет решение в привычном для себя темпе, оно будет оглашено после 2 февраля. Тогда окажется, что депутаты упустили возможность провести реформу и ее надо начинать, заново, а значит, можно завершить не раньше осени 2016-го.
В настоящий момент итог голосования выглядит непредсказуемым из-за нормы, которая связана с урегулированием конфликта в Донбассе, а именно переходного положения 18. Текст звучит так: «Особенности осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей определяются отдельным законом».
В промежутке между первым и вторым чтениями эта норма не изменилась, но изменилось понимание ее смысла.
Когда за этот документ голосовали в раде 31 августа, многие депутаты думали, что здесь имеется в виду закон «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей», принятый в сентябре 2014 сроком на 3 года. А смысл переходного положения казался таким: с утверждением новой Конституции этот закон не отменяется автоматически, а сохраняет силу до сентября 2017 года. К такому толкованию склонял и контекст конституционной реформы: она предполагает, что новые децентрализационные полномочия местные власти получат не сейчас, а после местных выборов, которые, согласно поправкам, назначались на осень 2017-го.
Однако переходные положения Конституции ссылаются не на упомянутый конкретный закон (тогда надо было привести его точное название), а на закон вообще.
Что же имеется в виду, стала прояснять Венецианская комиссия Совета Европы, которую представитель Украины в СЕ попросил истолковать, на какой срок рассчитано переходное положение № 18. Европейские правоведы не стали анализировать, как это положение соотносится с действующим временным законом «Об особом порядке местного самоуправления…». О нем они ничего не упомянули, а по сути запроса в решении, принятом в конце октября, сказали так: «И украинская Конституция, и конституции других государств содержат переходные положения, которые носят постоянно действующий характер. В случае если временный характер переходного положения не следует из его текста, оно остается в силе до тех пор, пока не будет изменено в соответствии с процедурой изменения Конституции». То есть спорная норма вводится на неопределенный срок. Правда, Венецианская комиссия сделала оговорку, что правовое решение по этому поводу может принять лишь украинский конституционный суд, но у нее нет сомнений, что эта инстанция придет к аналогичным выводам, ибо вопрос выглядит очевидным. Тем самым давалось понять, что украинским конституционным судьям в случае рассмотрения этого вопроса не надо пренебрегать логикой.
Такое толкование переходной нормы никак не означает, что неподконтрольная Киеву часть Донбасса автоматически обретет автономию с принятием конституционных поправок. Напомним, что принятый в сентябре 2014 закон пока так и не действовал. Так с самого начала не была определена территория, на которую он распространяется. А когда это было сделано (март 2015), рада поставила ряд условий: проведение местных выборов в соответствии с законами Украины, «вывод всех незаконных вооруженных формирований» и т.д.
И принятие конституционных поправок не означало бы ни вступление в силу ключевых норм закона, ни отмены его временного характера. Единственное, что вытекает из европейского толкования переходных положений, — это обязательство Киева дать постоянную автономию Донбассу. При этом никак не оговаривается срок, когда она должна быть предоставлена. То есть теоретически это может быть и в следующем десятилетии — например, в Италии создание регионов было изначально предусмотрено конституцией, но на практике они появились значительно позже ее принятия, лишь в 1970-е.
Хотя такую конституционную реформу трудно считать выполнением Минского соглашения, она не закрывает возможность для иных политических договоренностей, предусмотренных этим документом. А вот ее провал будет означать срыв Киевом соглашения, который нельзя будет прикрыть никакой казуистикой.
Но есть весомое число украинских депутатов, которые считают, что реформа всё равно дает Донбассу недопустимо много. Они могли бы проголосовать за статус региона лишь как за абстрактную декларацию, не имеющую, по их мнению, правовых последствий. Но они не могут отдать голос, если считают, что такие последствия могут наступить. Потому-то украинская власть, заказавшая заключение Венецианской комиссии, о нем умалчивала, об этом документе, почти не говорилось в украинских СМИ. Но с приближением к концу нынешней сессии он всё больше превращается в шило в мешке.
О состоянии сознания депутатов украинской рады красноречиво свидетельствует статья в газете «Зеркало недели» вице-спикера Оксаны Сыроид, которая входит в коалицию партии «Самопомощь». Газета долгое время имела репутацию главного интеллектуального украинского издания.
Обличая реформу как уступку кремлевским планам, вице-спикер пишет: «А чтобы понять, получила ли Россия то, что хотела, надо исследовать истоки идеи украинской «конституционной децентрализации». Началось всё задолго до «Крым — наш!» и проекта «Новороссия».
Июль 2012 — одно из первых упоминаний В. Медведчука о том, что федерализация (здесь и далее выделено самой Сыроид. — А.П.) Украины — единственное лекарство от раскола.
Март 2013 — госсекретарь США Дж. Керри и министр иностранных дел России С. Лавров начали переговоры о конституционной реформе в Украине.
Март 2013 — министр иностранных дел России С. Лавров: подчеркивает необходимость инклюзивного конституционного процесса, федерализации и установления статуса русского языка как государственного.
Сентябрь 2013 — «мирный план президента»: децентрализация власти, защита русского языка — проект изменений Конституции.
При этом «хронология измены» сопровождается портретами упомянутых лиц, но в данном случае 2013 год иллюстрируется не Януковичем, а Порошенко. Дело здесь не в том, что все могут допускать ошибки и опечатки, а СМИ экономят на редакторах и корректорах. Если Сыроид предваряет изложенную ей хронику словами «всё началось задолго до «Крым — Наш!» и проекта «Новороссия», значит, она уверена, что Лавров и Керри действительно обсуждали украинскую конституционную реформу в 2013 году, то есть в еще домайданный период.
При таком образе мыслей руководителей украинского парламента исход голосования по конституционным поправкам предскажут не политологи, а невропатологи. Но последние пока молчат. А среди тех экспертов, кто по взглядам близок к Сыроид, растет опасение, что России не важны точные сроки утверждения конституционных поправок, главное, чтобы были решены политические вопросы (проведение выборов и т.д.). В этом вопросе Киев якобы пойдет на уступки.
Хотя, кажется, всё наоборот: для принятия конституционных изменений не нужно не то, что договоренностей по политическим вопросам, но и убедительных сигналов о приближении к таким договоренностям. Ведь такие вещи — сигнал о наполнении смыслом статуса Донбасса, а значит, и аргумент для многих депутатов не голосовать за поправки.
Тем не менее можно допустить, что Порошенко сможет представить как триумф Украины взаимный компромисс или даже уступки Киева и, в итоге, продавит реформу Конституции. Но на самом деле будет абсолютно неважно, если Конституционный суд проявит альтернативную логику и разрешит второе голосование по конституционным поправкам на любой сессии, кроме третьей. Ведь такой вердикт будет означать, что в Киеве в любой удобный момент найдут способ отменить и эти поправки, и все решения по Донбассу, которые могут быть приняты в соответствии с Минским протоколом. Скорее всего, через тот же суд, как не раз делалось при Кучме и Януковиче.
