Если у политических систем бывает день рождения, то наша зародилась ровно 15 лет назад, когда был принят федеральный закон «О политических партиях». В июле 2016 года вслух об этом не вспомнил никто. А зря, потому что все началось с партий, но ими не ограничилось, и именно в связи с принятием упомянутого закона.
Юбилей — хороший повод для размышлений, а дистанция в 15 лет позволяет точнее увидеть пропорции, отделить главное от второстепенного.
Предвижу возражение: ну, кому интересны партии в системе с президентской властью. Но именно партии придают системе необходимую завершенность. И готовность сильной президентской власти шаг за шагом выстраивать систему с опорой на политические партии стала одним из сюрпризов политической жизни. Поскольку ждали совсем не этого. Точнее, этого совсем не ждали.
В конце 1990-х — начале 2000-х годов разочарование в «импортированных» политических институтах, включая многопартийность, достигло пиковых значений. По данным ФОМа, в ноябре 2000 года 55% населения было убеждено, что политические партии не приносят России пользы. Практически столько же считало, что партийная борьба мешает власти работать. Стали возвращаться симпатии к однопартийной системе, знакомой по советскому прошлому.
В такой обстановке президент России проявил себя как дальновидный политический лидер и внес в Государственную думу проект закона о политических партиях. Выбор был сделан «на опережение» и настроений российского общества, и состояния элит того времени. Напомним основные положения закона 2001 года: единственным видом избирательных объединений на выборах в органы государственной власти становятся политические партии; закрепляется комплекс требований, которым должны удовлетворять политические партии, чтобы на законных основаниях считаться таковыми; запрещается создание партий на профессиональной, расовой, этнической и конфессиональной основе; предоставление государственного финансирования (более 3% голосов на федеральных выборах) увязывается с отчетностью; регламентация частного финансирования; роспуск партий в связи с длительным неучастием на выборах.
Институциональный режим на этапе консолидации откровенно благоприятствовал крупным партиям, располагавшим фракциями в Государственной думе. Фракционная дисциплина стала реальностью, партийная идентичность — обязывающей. Это превратило думские партии в самостоятельные центры принятия решений.
Политическая система качественно изменилась. Ставка на партии повысила их ценность для элит, помогла консолидировать элиты вокруг президента, укрупнила партийную систему, сделала ее более устойчивой, изменила расстановку сил, расширила центристскую часть спектра, помогла дисциплинировать депутатов, создала работоспособную Государственную думу, привела федеральные партии в регионы, покончила с самодостаточностью региональных политических систем. Способность политической системы справляться с угрозами и рисками повысилась. Стала возможной успешная ротация президентской власти в 2008 году.
Вместе с тем десятилетние усилия по консолидации партийно-политической системы имели и побочные последствия — сокращение конкурентного поля и представительных основ ключевых политических институтов (Государственной думы, губернаторской власти, региональных парламентов), снижение интереса и показателей общественного доверия к институту выборов. Накопившиеся изъяны стали отправной точкой для большой реформы партийно-политической системы, начавшейся в 2012 году.
Идеология реформы определяется тремя публично заявленными принципами: «открытость — конкурентность — легитимность». Реформа принесла плоды, отношение к партиям в общественном мнении стало улучшаться, но в этом направлении все еще предстоит много работы.
Общественное мнение предъявляет высокие требования к «качеству» участников российской политики. Между тем в своем поведении кандидаты на выборные должности, депутаты и лидеры политических партий далеко не всегда соответствуют общественному запросу на дееспособность, компетентность и добросовестность. Несмотря на существенные сдвиги к лучшему, дефицит общественной легитимности продолжает оставаться слабым местом российских политических партий.
Уместен вопрос: так насколько оправдан был выбор в пользу развития партий в системе с сильной президентской властью? Конституционно-правовой статус российских политических партий, определяющий их отношения с правительством и президентом, не изменился. Президент по-прежнему самостоятельно назначает премьер-министра, а Государственная дума лишь выражает свое одобрение или неодобрение. Премьер-министр несет ответственность перед президентом, а не перед парламентом. Конституция, а отнюдь не недостаток общественной легитимности до недавних пор удерживала политические партии за дверями большой политики.
Но конституционные нормы могут наполняться различным политическим содержанием. Двигаясь по траектории, заданной в 2001 году, политические партии все глубже проникают в наиболее «удаленные» отсеки системы с сильной президентской властью. Двери в «большую политику» начинают открываться. В изменении отношений партий с правительством принципиальное значение имеет поправка к Конституции 2009 года, которая сделала обязательным ежегодный отчет правительства перед Государственной думой. Премьер по-прежнему ответствен перед президентом, но подотчетность правительства усложнилась: наряду с президентом возник второй центр контроля в лице многопартийной Государственной думы. Появилась институциональная основа для влияния думских партий на оперативную деятельность правительства. Не только по масштабам присутствия в системе государственной власти, но и по характеру отношений с правительством «Единую Россию» начинают называть правящей партией.
Меняются и отношения партий с президентом. Оставаясь «отцом-основателем» «Единой России», в отношениях с другими партиями Владимир Путин смог окончательно утвердить себя в качестве «надпартийной» фигуры; в «посткрымский» период политической опорой российского президента стала широкая межпартийная коалиция. Роль партий на президентских выборах также изменилась: если в 2000 и 2004 годах В. Путин выдвигался при поддержке «инициативной группы избирателей», то в 2008 году выдвижение Д. Медведева проходило с участием группы политических партий, а в 2012 году В. Путин был выдвинут уже непосредственно «Единой Россией».
15 лет назад выбор в пользу опережающего развития партий стал неожиданностью для российской политической жизни. В обозримом будущем может появиться еще одна неожиданность, связанная с накопленными эффектами этого выбора: достройка системы с сильной президентской властью дееспособными, обладающими необходимой общественной легитимацией политическими партиями, способная изменить эту систему, не выходя за рамки действующей Конституции. Интрига на будущее.
Автор — член экспертного совета Института социально-экономических и политических исследований
